Neidhart Das frühe Bundesparlament

Der erfolgreiche Weg zur modernen Schweiz
1. Auflage 2013
ISBN: 978-3-03823-971-0
Verlag: NZZ Libro
Format: EPUB
Kopierschutz: 6 - ePub Watermark

E-Book, Deutsch, 412 Seiten, Gewicht: 1 g

Die Schweiz schuf 1848 als erstes Land in Europa ein demokratisch gewähltes Parlament, das von keiner absolutistischen Obrigkeit abhängig war. Der fortschrittliche Kompromiss, den die liberale Elite zustande brachte, entwickelte sich bis zum Ersten Weltkrieg zu einem Glücksfall für die Schweiz. Dieses Werk zeigt, wie die neuen Bundesbehörden ihre Arbeit organisieren mussten, wie sich das Zweikammersystem etablierte, wie die Beziehungen zum Bundesrat gestaltet wurden und die repräsentativen Räte lernten, mit der ausserparlamentarischen Opposition des Gesetzesreferendums umzugehen. Zugleich vermittelt es Einblicke in damalige politische Denkweisen und in die gesetzgeberischen Probleme des jungen Bundesstaates. Der erste Teil entwickelt Ansätze zu einer Theorie des schweizerischen Parlamentarismus, der zweite präsentiert lesenswerte zeitgenössische Originalbeiträge zum Parlamentsgeschehen in der Bundesstadt Bern.

Autoren/Hrsg.

Neidhart, Leonhard

Fachgebiete

• Sozialwissenschaften Politikwissenschaft Politikwissenschaft Allgemein Politische Geschichte
• Sozialwissenschaften Politikwissenschaft Politische Systeme Parlament

Leseproben

ERSTER ABSCHNITT Vorklärungen zum analytischen Konzept Will man Ereignisse oder Einrichtungen, auch ein Parlament genauer beobachten und verstehen, muss man sich darauf vorbereiten, indem man sich ein Beobachtungsinstrumentarium oder ein analytisches Konzept zurechtlegt. Das soll in diesem ersten Teil in gebotener Kürze geschehen. Denn Parlamente sind komplexe und komplizierte politische Betriebe: je nachdem nämlich Räte, Organisationen, Institutionen, Staatsorgane oder Subsysteme besonderer Art. Ihre Komplexität ergibt sich daraus, dass sie, wie noch gezeigt wird, mit zahlreichen Bedingungen und Faktoren zusammenhängen und dadurch in ihren Funktionen (Leistungen) und Strukturen (Organisation) geprägt werden. Die Einsicht in Zusammenhänge und gegenseitige Abhängigkeiten (funktionale Interdependenzen) halte ich für eine sehr gute Quelle der Erkenntnis und des Verstehens. Aus diesem Grund wird im Folgenden oft davon die Rede sein. Auch deshalb, weil unsere ausgeprägte nationale Mischverfassung aus föderativen, repräsentativen und direktdemokratischen Einrichtungen solche funktionalen Interdependenzen zwischen den Institutionen in starkem Masse erzeugt und damit auch die Rolle bzw. den Einfluss des Parlaments bestimmt. Kompliziert ist ein Parlament, weil es aus mindestens drei Teilen oder Ebenen besteht, nämlich aus einer individuellen, einer kollektiven und aus einer systemischen. (Man spricht aus analytischem Blick auch von der Mikro-, der Meso- und der Makroebene.) Das soll heissen, dass je nach Interesse ein Parlament entweder als Versammlung von Individuen (als ein Rat) oder als Organisation (als kollektiver Akteur) oder schliesslich als ein Element (ein Subsystem) des politischen Systems oder als Staatsorgan in den Blick genommen werden kann. Auf jeder dieser drei Ebenen existieren andere Probleme des Handelns. Damit stellen sich je andere Fragen, was andere analytische Konzepte und Begrifflichkeiten notwendig macht. Dennoch sind diese drei Ebenen untereinander verbunden. Sind zum Beispiel, wie bei uns, die Parlamentarier nur nebenamtlich tätig, ergeben sich daraus Folgen sowohl für das Parlament als Organisation als auch für das Parlament als Subsystem des politischen Systems. Solche Effekte gibt es auch in umgekehrter Richtung, also vom Ganzen auf die Teile. Und dass das alles noch mit unserer Kleinstaatlichkeit, mit der Mehrsprachigkeit und der Neutralität (als Verzicht auf eine aktive Aussenpolitik) usw. zusammenhängt und von solchen Kontextvariablen beeinflusst wird, mag sich selbstverständlich lesen, ist aber nicht so einfach erfassbar, was im Blick auf spätere Ausführungen angemerkt sei. Weil die Dinge komplex und kompliziert sind, lassen sie sich nicht einfach darstellen. Deshalb eine Vorschau auf die Gliederung dieses ersten Teils der Arbeit. Er besteht aus zwei Abschnitten. Der erste liefert einige allgemeinere Erläuterungen zu Konzepten der Analyse der drei Ebenen. Obwohl diese realiter zusammengehören, können sie nur getrennt beobachtet werden. Der politologischen Zielsetzung entsprechend, stehen dabei aber die organisatorische und die systemische Ebene im Vordergrund. Darüber kann man aus den verfügbaren Quellen am meisten in Erfahrung bringen. Im zweiten Abschnitt folgen konkretere Ausführungen zu den drei Ebenen. Zum Rollenprofil eines Parlamentariers Zunächst also zur individuellen, zur Mikoebene. Dass Leute, die Parlamentarier werden wollten oder es geworden sind, besondere individuelle Motivationen und Potenziale wie das Streben nach Einfluss, Ansehen, ausserdem ein Sendungsbewusstsein und einen Gestaltungswillen usw. mitbringen mussten oder mitgebracht haben, versteht sich. Mehr zum individualpsychologischen Profil eines Parlamentariers ist deshalb nicht notwendig. Aufschlussreicher für die Ziele dieser Arbeit ist das Konzept der sozialen Rolle, definiert als Bündel von Verhaltenserwartungen, die an Personen (Rollenträger) gerichtet werden und die das Gefüge einer Organisation ausmachen. Die Eigenheiten von Parlamentarierrollen (auf dieser Mikroebene) werden am schnellsten klar, wenn man sie mit den Rollen und Rollenstrukturen in wirtschaftlichen Unternehmen vergleicht. Im Gegensatz dazu ist ein Parlamentsmitglied erstens zumindest für eine Legislaturperiode, damals waren es nur drei Jahre, in seinen Entscheidungen autonom, das heisst, nicht (unbedingt) den inhaltlichen Verhaltenserwartungen des Managements der Organisation Parlament unterworfen. Dieses kann die Parlamentsmitglieder zwar mit Kommissionsmandaten belohnen, sie aber für ihre Entscheidungen nicht oder nur formal bestrafen (etwa durch Rede- und Verfahrensregeln) und ihnen schon gar keine Vorschriften machen, wie das in Unternehmen oder andern Organisationen der Fall ist. Zweitens hat das Unternehmen Parlament seine Mitglieder nicht selber ausgewählt, sondern diese sind ihm von andern ausgesucht und gestellt worden. Deshalb sind die Parlamentsmitglieder in erster Linie organisationsexternen Verhaltenserwartungen, also ihren Wählern und Parteien ausgesetzt und verantwortlich. Das heisst, dass sie in der Organisation Parlament etwas für ihre Klientel tun wollen und sollen, damit sie wiedergewählt werden. Natürlich bestehen auch organisationsinterne Verhaltenserwartungen, die mit den externen synchronisiert werden müssen, was durch die Geschäftsordnung bewerkstelligt werden muss, in unserem Semiparlamentarismus aber besondere Probleme aufwirft, wie noch gezeigt wird. Drittens kommt hinzu, dass Parlamentsmitglieder nach Ideologie, Interesse, Wissen und Können, nach Zugehörigkeit, nach persönlichen Fähigkeiten, Aspirationen und Ressourcen sowie nach Beruf usw. verschieden sind und dass sich alle aus Gründen ihrer Wiederwahl politisch bemerkbar machen müssen, also viel mitreden wollen und lange zuhören sollten. Das war offenbar immer schon mühsam und früher schlecht bezahlt. Wohl deshalb bejammerte der spätere Bundesrat Scheurer seine Parlamentszeit einmal als ‹Martyrium›. Aber die Schweizer Volksvertreter bezogen schon damals (finanzielle und soziale) Entschädigungen und Belohnungen für ihr langes und unkomfortables Sitzen und ‹Sessionieren› in den Räten auch extra muros. Inzwischen sind solche Nebeneinkünfte für viele sehr viel höher geworden, vor allem dank ihren unkontrollierten Chancen, als Nebenamtsparlamentarier gleichzeitig zusätzliche Funktionen wahrnehmen zu können. Abgesehen davon, dass es im Parlament um politische Entscheidungen geht, deren harte Natur später noch gekennzeichnet wird, machen schon solche Merkmale einer nebenamtlich wahrgenommenen Parlamentarierrolle klar, welche besonderen Anforderungen daraus für die Organisation Parlament entstehen, damit sie funktionsfähig wird und bleibt. In parlamentarischen oder parteiendemokratischen Systemen wie etwa in Grossbritannien oder Deutschland bestehen spezielle institutionelle Vorkehrungen (Fraktionszwang, Drohung mit der Parlamentsauflösung oder Neuwahlen usw.), um den Folgeproblemen der Verschiedenheiten und der losen Koppelung der relativ autonomen Mitglieder an das Unternehmen Parlament zu begegnen, um die Beschluss- und Funktionsfähigkeit der Organisation Parlament sicherzustellen. In der Schweiz gehen die parlamentarischen Uhren teilweise anders. Zum einen kann die Wählerschaft ihre Parlamentsvertreter per Gesetzesreferendum fallweise sofort bestrafen, und zum andern lassen die Existenzzwänge der kleinen, sprachgespaltenen Willensnation harte Instrumente des Parlamentarismus nicht zu, in jener Gründungsperiode ohnehin nicht. Damals waren die Räte noch wesentlich lockerere Organisationen, eben Versammlungen. Wie sie damit fertig wurden, zählt auch zum Erkenntnisinteresse dieser Arbeit. Das Parlament als Organisation Damit ein paar Stichworte zur Mesoebene, zur Organisation eines Parlaments: Eine Versammlung dergestalt autonomer Individuen ist nicht handlungs- und funktionsfähig, wenn sie keine Organisation zur Koordination ihrer Rollenträger und keine Leitung zustande bringt. Dazu hat ein Parlament aber keine Hierarchie und keine Führungsleute mit Befehlsgewalt wie ein wirtschaftliches Unternehmen; es kann seine Mitglieder faktisch nicht sanktionieren und entlassen. Gleichwohl muss es Produkte (Gesetze) herstellen, dafür einen Markt finden, und das zwingt doch zur Zusammenarbeit. Deshalb versuchen Parlamente, ihre Verfahrensprobleme der Willensbildung, der Entscheidungsproduktion, der Aufgabenerfüllung und der öffentlichen Anerkennung mit andern Regeln und Mitteln, das heisst durch ihre Geschäftsordnungen, zu lösen. Eben weil Parlamente keine hierarchische Führung haben, sind die Geschäftsordnungen von zentraler Bedeutung, und auf sie richtet sich, wie schon erwähnt, das Interesse dieser Arbeit in erster Linie. Und noch eine definitorische Klärung: Die Organisation koordiniert die Handlungs- oder Entscheidungsbeiträge der Einzelnen, und die Institution fixiert die dafür notwendigen formellen und informellen Regeln. Insofern hat ein Parlament eine organisatorische und eine institutionelle Komponente. Beide sind für ein Parlament nicht einfach. Erstens weil die Mitglieder, wie eben erwähnt, sehr verschieden, relativ autonom; zweitens deshalb nur lose mit der Organisation Parlament gekoppelt sind; drittens dem Parlament ‹aufgezwungen› wurden und weil ein demokratisches Parlament viertens nur schwache Regelungen der Führung zulässt. Sodann fünftens, weil ein Parlament zahlreiche, sehr verschiedene und zudem sich laufend ändernde Aufgaben zu erfüllen und darüber mehrheitsfähige Beschlüsse zu erwirken hat. Schliesslich sechstens ist das für die endgültigen Beschlüsse zuständige Parlamentsplenum eine besonders schwierige Veranstaltung. Dort wollen nämlich...

Über Autor(innen)

Neidhart, Leonhard
Leonhard Neidhart, em. Prof. Dr. rer. pol., Studium und Promotion an der Freien Universität Berlin, Habilitation an der Universität Zürich, anschliessend Professor für Politikwissenschaft an der Universität Konstanz. Zahlreiche Veröffentlichungen zu Fragen der schweizerischen Politik wie direkte Demokratie, Föderalismus, Parteien usw. 'Die politische Schweiz. Fundamente und Institutionen' (2002).