E-Book, Deutsch, 109 Seiten
Thiele / Trips Niedersächsisches Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit
3. überarbeitete Auflage 2018
ISBN: 978-3-555-01941-3
Verlag: Deutscher Gemeindeverlag
Format: EPUB
Kopierschutz: 6 - ePub Watermark
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ISBN: 978-3-555-01941-3
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AEinführung
I.Grundsätze des geltenden Rechts
Das Niedersächsische Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit vom 19. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 63) ist am 10. März 2004 in Kraft getreten und hat das frühere aus dem Jahre 1939 stammende Zweckverbandsgesetz abgelöst. Dieses war von einem eher obrigkeitsstaatlich beherrschten Verhältnis zwischen Staat und Kommunen geprägt, das u.?a. in zahlreichen Genehmigungsvorbehalten und insbesondere auch darin seinen Ausdruck fand, dass die zuständige Aufsichtsbehörde über die Bildung des Zweckverbandes unter Feststellung der Verbandssatzung beschloss. Das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit geht davon aus, dass die kommunale Zusammenarbeit ein Instrument darstellt, das die Kommunen zur Verbesserung von Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit ihrer Aufgabenerfüllung vereinbaren können und das staatlicher Kontrolle und Einflussnahme nur im Ausnahmefall bedarf. Es behält die bewährten Formen der Zusammenarbeit, die Zweckvereinbarung und den Zweckverband, sowie die durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Unternehmensrechts vom 27. Januar 2003 (Nds. GVBl. S. 36) neu eingeführte gemeinsame kommunale Anstalt bei, erweitert die Möglichkeiten der Kooperation, insbesondere auch durch die seit dem Gesetz vom 13. Mai 2009 (GVBl. S. 191) zugelassene Beauftragung mit der Durchführung einer Aufgabe, und enthält nur noch wenige Genehmigungsvorbehalte. Das Zweckverbandsgesetz war außerdem ursprünglich auf das sog. Führerprinzip ausgerichtet, dessen Strukturen auch nach seiner „Demokratisierung“ im Jahre 1948 noch in der starken Stellung des Verwaltungsleiters und den nur ansatzweise vorhandenen Vorgaben für die Mitgliedervertretung ihren Ausdruck fanden. Das neue Gesetz ordnet die Verhältnisse der Organe nach dem Vorbild der Kommunalverfassung, behält aber anders als sie die sog. Zweigleisigkeit bei, d. h. das Nebeneinander von repräsentativem und rechtsgeschäftlichem Vertreter. Diese veränderte Betrachtungsweise der kommunalen Zusammenarbeit hat wie folgt ihren Niederschlag gefunden: 1.Verzicht auf Pflicht zur Zusammenarbeit
Das NKomZG enthält anders als das frühere Recht keine Vorschrift, nach der allgemein Kommunen der Abschluss einer Zweckvereinbarung oder die Bildung eines Zweckverbandes aufgegeben werden kann. Wenn sich in einem Aufgabengebiet die Notwendigkeit dazu ergeben sollte, dann bedarf es künftig einer spezialgesetzlichen Regelung, so wie das z.?B. in § 6 Abs. 2 NAbfG geschehen ist, wonach die obere Abfallbehörde einem kommunalen Entsorgungsträger unter bestimmten Voraussetzungen den Abschluss einer Zweckvereinbarung oder die Beteiligung an einem Zweckverband aufgeben kann. 2.Ausschluss kommunaler Zusammenarbeit
Ein gesetzlicher Ausschluss kommunaler Zusammenarbeit besteht für Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden, wenn sie statt dessen die betreffende Aufgabe nach § 98 Abs. 1 Satz 2 NKomVG ihrer Samtgemeinde übertragen können (§ 1 Abs. 1 Satz 2 NKomZG), weil durch eine derartige Zusammenarbeit die Strukturen der Samtgemeinde unnötig verkompliziert würden. Kooperationen zwischen einzelnen Mitgliedsgemeinden und über die Grenzen der Samtgemeinde hinaus bleiben aber zulässig. Zur Vermeidung von Mehrfachdelegationen können Mitglied eines Zweckverbandes nicht sein ein Zweckverband, eine gemeinsame kommunale Anstalt und eine Kommune (§ 1 Abs. 1 NKomVG: Gemeinden, Samtgemeinden, Landkreise, Region Hannover), bezüglich einer auf den Zweckverband zu übertragende Aufgabe, die sie durch Zweckvereinbarung übernommen hat (§ 7 Abs. 4 NKomZG). Aus demselben Grund können ein Zweckverband, eine kommunale Anstalt und eine gemeinsame kommunale Anstalt durch Zweckvereinbarung eine ihnen obliegende Aufgabe zwar von Kommunen übernehmen oder für diese durchführen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NKomZG), aber nicht auf andere übertragen. Im Übrigen enthält das Gesetz anders als das frühere Recht keine Allgemeinklausel, auf deren Grundlage eine Zusammenarbeit untersagt werden kann. Wenn dafür in einem Aufgabenbereich eine Notwendigkeit bestehen sollte, müsste sie spezialgesetzlich geschaffen werden. 3.Erweiterung der Möglichkeiten kommunaler Zusammenarbeit
Konnte nach früherem Recht ein Zweckverband nur diejenigen Aufgaben wahrnehmen, die ihm von allen seinen Mitgliedern einheitlich übertragen wurden, kann er nach neuem Recht neben den von allen Mitgliedern übernommenen oder für sie durchzuführenden Aufgaben auch Aufgaben für einzelne Mitglieder erfüllen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 NKomZG). Ebenso kann nunmehr eine Zweckvereinbarung auch befristet abgeschlossen werden (§ 5 Abs. 3 Satz 1 NKomZG) und eine Kommune einem Zweckverband auch für eine bestimmte Zeit beitreten (§ 7 Abs. 1 Satz 3 NKomZG). Die Zusammenarbeit kann nach neuem Recht auch örtlich und sachlich begrenzt werden (§ 2 Abs. 1 Satz 2 NKomZG). Dadurch kann den individuellen Bedürfnissen nach Kooperation besser Rechnung getragen werden als früher. Statt wie nach früherem Recht und nach dem NKomZG bis zu seiner Novellierung durch das Gesetz vom 1. Mai 2009 nur in der Übertragung kann die Zusammenarbeit auch in der Beauftragung zur Durchführung einer Aufgabe bestehen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 NKomZG). 4.Beteiligung Dritter
Während sich an einer gemeinsamen kommunalen Anstalt nur Kommunen, d. h. Gemeinden, Samtgemeinden, Landkreise und die Region Hannover, beteiligen können (§ 3 Abs. 1 NKomZG), sind bei einer Zweckvereinbarung und als Mitglieder eines Zweckverbandes unter bestimmten Voraussetzungen auch andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, juristische Personen des Privatrechts und natürliche Personen zugelassen (§ 5 Abs. 2, § 7 Abs. 3 NKomZG). 5.Genehmigung und Anzeige
Wegen der noch nicht vorliegenden Erfahrungen mit dieser Form der kommunalen Zusammenarbeit bedurften ursprünglich (§ 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NKomZG von 2004). Vereinbarungen über die Errichtung einer gemeinsamen kommunalen Anstalt und über die Beteiligung eines weiteren Trägers an ihr sowie Änderungen des Aufgabenbestandes der Anstalt der kommunalaufsichtlichen Genehmigung, die jedoch auf eine Rechtskontrolle beschränkt war, wenn der Anstalt keine Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises übertragen wurden. Seit der Novelle von 2009 bedarf die Vereinbarung bei ihnen wie zuvor schon die Zweckvereinbarung und die Verbandsordnung eines Zweckverbandes der Genehmigung nur dann, wenn Pflichtaufgaben des eigenen und Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises betroffen sind, wobei die Genehmigung bei den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf eine Rechtskontrolle beschränkt ist (§ 2 Abs. 5 Sätze 2 bis 3 NKomZG); im Übrigen sind die Vereinbarungen anzuzeigen (§ 2 Abs. 5 Satz 1 NKomZG), wobei für das Wirksamwerden von Vereinbarungen über das Zustandekommen und die Auflösung einer gemeinsamen kommunalen Anstalt eine besondere Frist besteht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 NKomZG). Für die Änderung von Vereinbarungen über eine gemeinsame kommunale Anstalt einschließlich der Änderung der Anstaltssatzung (§ 4 Abs. 1 Satz 2 NKomZG), Zweckvereinbarungen und die Verbandsordnung eines Zweckverbandes gilt das ebenso (§ 2 Abs. 5 Satz 4 NKomZG). 6.Wirkungen der Vereinbarung von Zusammenarbeit
Dem neuen Gesetz unterfiel ursprünglich wie auch früher dem Zweckverbandsgesetz nur diejenige Zusammenarbeit, bei der mit der Aufgabe alle mit ihr verbundenen Rechte und Pflichten übergingen (für die gemeinsame kommunale Anstalt: § 3 Abs. 2 NKomZG von 2004 i.?V.?m. § 113c Satz 1 NGO, für die Zweckvereinbarung: § 5 Abs. 4 Satz 1 NKomZG von 2004, für den Zweckverband: § 8 Abs. 2 NKomZG von 2004) und die bisherigen Aufgabenträger von einer ohne die Zusammenarbeit obliegenden Pflicht zur Aufgabenerfüllung frei wurden (§ 2 NKomZG). Von dem Gesetz wurden also nicht öffentlich-rechtliche Vereinbarungen erfasst, durch die nicht die Aufgabe selbst, sondern allein ihre Durchführung übertragen wird; auch die Gestattung der Mitbenutzung einer Einrichtung war nicht mehr ein Fall kommunaler Zusammenarbeit nach dem neuen Gesetz. Seit der Novelle von 2009 erfasst das Gesetz neben den Fällen der Übertragung von Aufgaben mit befreiender Wirkung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3, Abs. 4 Satz 1 NKomZG) auch diejenigen, in denen eine gemeinsame kommunale Anstalt, eine kommunale Anstalt, eine andere Kommune oder ein Zweckverband mit der Durchführung von Aufgaben mandatsweise beauftragt wird (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 2 NKomZG). Die beiden unterschiedlichen Formen der Übertragung haben auch unterschiedliche vergabe- und wettbewerbsrechtliche Folgen, worauf § 2 Satz 1 Satz 1 Nr. 2 NKomZG besonders hinweist. Während mit der Übertragung einer Aufgabe die Befugnis zum Erlass von Satzungen und Verordnungen kraft Gesetzes auf den Zweckverband übergeht (§ 2 Abs. 3 NKomZG), muss sie der gemeinsamen kommunalen Anstalt und der kommunalen Körperschaft, die durch Zweckvereinbarung eine Aufgabe übernimmt, besonders eingeräumt werden (§§ 2 Abs. 3, 3 Abs. 2 NKomZG i.?V.?m. § 143 Abs. 1 Satz 3 NKomVG und §§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 4 NKomZG). Körperschaften, die nur die Durchführung einer Aufgabe übernehmen, steht diese Befugnis nicht zu und kann ihnen auch nicht eingeräumt werden. Die Dienstherrnfähigkeit hat die gemeinsame kommunale Anstalt, wenn ihr hoheitliche Aufgaben...
